“电子包公”推动“阳光行政”——仁怀市效能建设暨电子监察工作实践与思考 |
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| 作者: |
李福东 |
来源: |
本站 |
日期: |
2010-11-16 |
点击数: |
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现代信息通讯技术的迅猛发展为政府行政监察手段创新和制度变革提供了契机。行政效能电子监察系统因其反应快捷且“铁面无私”，被誉为“电子包公”，是我国纪检监察机关运用现代信息通讯技术,通过建立软件系统和视频监控点,以互联网为平台,对公务员在行政审批中的行政行为开展全程同步实时监控的有效手段。2010年1月1日,仁怀市行政效能电子监察系统正式开通运行,对全市25个窗口单位和307项行政审批项目、93项行政事业性收费项目进行监察，这是仁怀市提高机关行政效能的又一重大举措。“电子包公”推动“阳光行政”，为“中国酒都”经济社会发展打造了一个高效廉洁的政务环境。
一、主要做法
（一）精简程序，便民利民
开展行政效能建设伊始,仁怀市就成立了市政务服务中心,全市25个窗口单位进驻政务中心办公,实现了机构到位、人员到位、职责到位。按照“简化、便捷、高效”的原则,政务中心对办事流程进行了完善,一方面改革审批流程,把以往的“串联”式审批变为“并联”式审批,在重大项目的办理上,由主受理窗口牵头,实行“并联”审批;另一方面实施“阳光政务”,将窗口单位服务的职责权限、办事程序、办事时限、收费标准、收费依据以及与群众切身利益相关的事项向社会公开,主动接受群众监督。2009年，政务服务中心共受理行政审批申请19790件,办结19532件,办结率98.55%,群众对此比较满意。2008年7月,融亿地产置业有限公司准备到仁怀投资房地产,在向市行政服务中心递交有关文件后,不到20天时间,就办妥了各种手续,比原来预计时间缩短两个多月。投资商深有感触地说:“本人经商多年,跑过很多地方,这在其他地方需要两三个月才办妥的事,在仁怀不到一个月就办好了。”
（二）限时办结，提高效率
为杜绝久拖不办、办而不结现象的发生,使“限时办结制”落到实处,仁怀市一方面要求各单位完善和及时更新本单位政务公开栏，将各单位岗位职责、办事程序、办事时限和个人公开承诺书在单位政务公开栏进行公示,在让群众了解办事程序和办事时限的同时也给机关工作人员以工作紧迫感;另一方面,要求各单位认真查找影响本单位办事效率的根本原因,探索压缩办事时间的措施，向社会公开办事时限,切实提高机关办事效率。如市住建局对建设工程选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证原来的审批时间为60天,现在只需7-20天，减少40天以上。市文体广电旅游局的互联网上网服务营业场所审批、音像制品审批也由原来的30天减为5天。目前,全市共有260余项行政审批项目压缩了审批时间。在开展“创先争优”和“忠实践行宗旨，勤政廉政为民”活动中，市委书记房国兴要求：市政务服务中心行政审批时间要压缩50%，真正体现勤政廉政为民。市委常委、纪委书记兰明豪说：机关工作效率高不高,作风好不好,群众最有发言权。因此,我们必须找准干部和机关当中存在的突出问题,采取有效措施进行整改，打造高效廉洁的政府。
（三）严格问责，健全制度
有了好的制度,还要得到有效的落实。仁怀市把责任追究制度的落实与工作目标完成情况、各项规章制度的执行情况、党风廉政建设责任制落实情况有机结合起来，提高了工作效率，推动了执行力的落实。如实行部门首长问责制,部门首长对本部门的工作全面负责,并对其行使职权引起的后果承担责任。各单位的工作人员对所属权限不履行或不正确履行职责,造成重大失误或不良影响的,要追究责任。为了加强行政效能监察,市纪委、监察局里设立了效能监察室,健全了效能投诉网络,完善了效能投诉受理机制,并坚持做到“投诉有门,办理有效,结果透明,督查到位”。针对群众投诉的热点难点问题,市纪委、监察局及时将投诉件交给相关部门,责成限期进行调查处理,并由市督查组负责跟踪督办,及时把处理情况反馈给投诉当事人,而且做到一般问题3天内解决,复杂问题5天内给予解决答复。效能监察暨电子监察工作开展以来,市效能监察室共接到群众来信、来访、来电投诉案件28件,目前已办结24件,督办在办4件。通过严格实行责任追究制,明确了各单位、岗位的工作任务和目标,强化了干部的责任意识、服务意识和法制意识,增强了干部的责任感、使命感和正义感,提高了全市各单位的办事效率和质量。
二、存在问题
（一）前置环节告知不清，审批效率不高
各审批机关由于审批权限的不同，使审批的条件也各异，这样，申请人在准备材料时也就必须有针对性。然而，由于缺少统一的告知程序，审批机关的办事人员一般采用口头告知的方式让申请人准备材料，这样可能由于部门工作人员告知不全、不清而使申请人资料准备不全。同时，有的部门的前置条件公开性不够，申请人难以了解其申请条件。因此，造成目前相当多的申请人在准备报批材料时，只能凭经验来准备材料，这样的材料，审批机关审查时，往往发现一处不合要求即退回修改，下次发现问题再退回修改，有时一项报批材料需群众、企业反复跑、反复补材料。有些事项的审批结果无明确的告知时间。审批事项涉及到众多的行政主管单位，从项目申报到最终能否审批下来，往往要耗费大量的时间。这并不是有人故意在卡，而是按规定就得这样办，部门和企业都没有办法，导致办事人对审批事项能否审批下来以及到底需要多长时间心里没底。有些行政许可项目的审批程序不透明、公开，目前的审批过程过多考虑的是审批机关的方便，而不是方便项目申请人和提高行政审批效率，从而使得实际审批过程往往并不简单，大量的职能部门内部程序外部化，审批程序被人为地复杂化了。还有的审批机关办事人员以研究为借口，拖延不办。这种不完备、不透明的前置条件告知方式不仅增加了审批过程中腐败发生的机会，也常常加重了申请人的负担。
（二）部分项目审批环节多，程序烦琐，效率低下
有一些项目审批涉及的部门多，审批环节多，程序烦琐，时限较长。如办理一个房地产开发项目涉及国土、住建、消防、环保、人防、城管等10多个部门，审批环节多，手续烦琐。又如办理“竣工验收(备案)”项目，就需要找住建、规划、监理、质检站、环保、消防等诸多部门，且每个部门到现场验收后都要回原单位出具报告，每个报告需2—3人签字，最快的也要2—3天，企业一共要找20多人，才能将竣工验收办妥，耗时费力。而对于办理需要上报省(市、区)审批的国土证，则至少要30个工作日甚至更长。
（三）存在重审批、轻监管现象，后续监管不到位
目前县级行政审批仍沿袭传统的审批制度，大多数行政主管部门往往只注重审批收费，而忽视平时的监管，这是由于执法者不愿意转变管理者的地位，没有树立起为行政相对人服务的观念，难以改变惯性思维的定式，不习惯把工作的重心由“事前的审批”转向“实施过程的监控”。在利益观念的驱使下，即使有监管，也主要是通过所谓的年审制度来监管许可证的使用，而多数年审也只是收费，而其收费并非按成本运作。这样，收费的审批在很大程度上流于形式，实际上根本起不到监管作用，反而增强了行政成本，损害了政府形象，降低了相对人生产经营的效率，最终削弱其市场竞争力。而且，这种“交钱就许可，交钱就合格”的制度容易姑息和放纵一些违法经营行为。事实表明，行政机关对审批之后的执行情况缺乏必要的后续监管，往往一批了事、以批代管，致使许可持有人非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重。
（四）政务服务中心地位尴尬，与职能部门协调难
政务服务中心，就是把拥有行政审批权力的部门集中到一起，实行“一站式”办公，目的是方便群众、企业办事，提高行政审批过程的透明度，缩短审批周期。2005年仁怀市借鉴发达地区经验，建立政务服务中心。然而，在政务服务中心运行了几年后，由于缺乏体制变革的支撑，却遭遇了一定程度的尴尬，难以实现集中、限时、透明、联合审批的目的。部门“窗口”直接服务能力不强，由“窗口”能直接办理的事项尚不多，导致审批时间过长。某些部门“窗口”工作人员并无审批权，收到审批事项的申报表后，依然要交给主管领导及部门。一些行政审批、许可项目仍然没有进入政务服务中心，一些部门还不习惯审批制度的改革，不愿放权，不愿意进入中心受“管制”;进入政务服务中心的一些审批、许可项目的审核批准授权不充分，“前店后厂”、“坐窗口的说了不算，说了算的不坐窗口”现象比较突出;部门之间的行政审批、许可项目的衔接不够，程序还不简便，群众办事还有不方便的地方;在政务服务中心，由于各个部门分立办理审批事项，造成各个部门信息封闭、不共享、不透明，不仅造成信息资源重复采集所带来的人、财、物、力等资源浪费，有碍信息资源的合理配置，而且不利于审批工作的监管，容易造成审批职能的越位、错位以及权力寻租现象的滋生。上述问题的出现是由于政务服务中心一无权力，二无明确的法律地位，审批授权不到位，权威性普遍不足。群众把需要办理的文件、材料交到窗口，再转到具体的单位办理，最后在政务服务中心领证，这就是所谓的“一站式”办理。比如在政务服务中心递交办理开餐厅所需的卫生证的资料时，得到的答复是:审批中心无权办理，需要到卫生执法监督所办理。仁怀市政务服务中心审批的项目总共有287 个，但真正可现场办理的不到20个，其他项目都是“中转”。此外，还有一些职能部门“缺席”行政审批大厅，致使“一站式”办理成摆设。审批量太小、审批权限有限导致“一站式”审批大厅变成“收发室”。
三、对策建议
要根本解决上述问题，政务服务中心行政审批监管权力应逐步实现三个转移,为行政审批权力的科学配置和合理运行提供改革的契机。
（一）从审批主管部门向监察部门的转移
在传统的行政审批制度中,审批事项的主管部门既是行政审批的许可者又是行政审批的监管者,形成了审批权力和监管权力由一个部门行使的权力运行机制。纪检监察部门对行政审批的监察权实质上仅仅是事后对违规行为的调查权和行政处罚权。然而,由于行政审批电子监察系统的建立,纪检监察机关的电子监察室通过设置在行政服务大厅的视频监控镜头和政府各部门互联互通的行政审批网络平台,纪检监察人员获得了对系统内各个部门每项行政审批咨询、受理、承办、审核、批准、发证各环节直接进行监督的权力。与以往在知晓违规行为之后再进行调查处理相比,纪检监察部门通过电子系统,在审批受理之时就进行监察,在违规发生之时就进行警告,从而获得了对行政审批事项更广泛的知情权,更有效力的调查权,更直接的警告纠错权,拥有了对行政审批行为实质的管理权。
（二）从审批主管部门向政务服务中心转移
作为政府的一站式服务机构,各地方政府建立的政务服务中心或政务大厅在以前常常只是一个政府各部门服务窗口的简单、松散联合机构。但是,随着地方政府要求所有行政审批事项都进入政务服务中心办理,各部门已建网上业务办理系统与政府统一的行政审批系统联通,未建的部门直接利用政务服务中心的统一行政审批平台办理行政审批,以前仅仅是“收发室”的政务服务中心将可能成为拥有各项行政审批实际办理权力的政府机构。
（三）从审批主管部门领导向派驻行政服务中心的服务窗口和一线人员转移
在行政审批电子监察系统运行前,传统的局级部门行政审批流程一般为申请人向经办人提出申请,经办人转交给科（股）长批准, 科（股）长再交给分管的副局长审批,必要时还要经过局长审批才能办结。在行政审批电子监察系统运行机制下,政府部门驻政务服务中心窗口工作人员被授与更大的权力,审批环节减少,审批程序简化,审批权力下移。在被纳入行政审批电子系统之后,除重大、复杂事项需提交局有关机构研究、报局领导决定外,其余所有行政审批事项均可在政务服务中心的服务窗口受理、审查、批准、办结。由此可见,行政审批电子监察系统的建设与运行,既是政府行政审批管理流程的调整,更是行政审批权力的重新分配和调整。因此,在行政审批电子监察系统建设中,可能会遇到传统习惯势力和某些部门的抵制,从而使行政审批电子监察系统在某些地区沦为新的政绩工程。但是,如果地方政府能抓住行政审批电子监察系统建设所带来的变革与创新的契机,对行政审批决策、执行、监管权力进行合理配置,将促进我国行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的建立。
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